Пресса о страховании, страховых компаниях и страховом рынке

Финансовый бизнес, 22 января 2001 г.

Государственное регулирование страхового рынка в зарубежных странах

Форме и методы государственного регулирования страхования делятся на две группы: административные (прямые) и экономические (косвенные), причем преобладающими для современной страховой системы являются административные методы. Система административного регулирования базируется на нормах страхового законодательства, ее центральное звено — орган страхового надзора. Экономические регуляторы — это меры косвенного воздействия государства на страховой рынок через другие сферы и звенья финансово-кредитной системы страны (налогообложение, политику Центрального банка и т.п.). К сожалению, узкие рамки одной статьи не позволяют полностью рассмотреть всю систему, поэтому остановимся подробно на административном регулировании.
Центральное место в системе регулирования страхового рынка любой страны занимают органы страхового надзора, которые имеют статус государственных органов исполнительной власти, функционально обособлены и сочетают функции регулирования и контроля страхового рынка. В разных странах органы страхового надзора могут подчиняться или включаться в структуру самых различных ведомств, однако при этом они обладают достаточной степенью самостоятельности в принятии решений. Во многих странах Европы органы страхового надзора институционально обособлены и полностью независимы, в том числе во Франции (комиссия страхового контроля), Германии (федеральное ведомство по надзору за страховой деятельностью) и Швеции (страховой инспекторат). В США во всех штатах действуют отделы по надзору за страховыми операциями. В Великобритании эти функции возложены на департамент торговли и промышленности, входящий в его состав страховой отдел ведет практическую регулирующую деятельность. В Канаде, как и в России, регулирование страхового рынка производится структурами, подведомственными министерству финансов.
Правовые основы регулирования страхования закладываются, как правило, в федеральных законах о страховании и/или об организации страхового надзора. Во Франции все правовое регулирование страхования сосредоточено в страховом кодексе 1976 г., регламентирующем все стороны организации страхового рынка и его регулирования. США, напротив, вообще не имеют федеральных законов о страховании и страховом надзоре.
Законом регламентируются правовой статус органа надзора, его основные задачи, функции и права, структура центральных органов и территориальных подразделений. В пределах установленной компетенции органы страхового надзора обязаны осуществлять регулирование единого национального страхового рынка путем установления общих требований по регистрации и лицензированию, контроля за обеспечением финансовой устойчивости страховщиков, учета и отчетности, ведения методологических разработок в области страхования и т.п. В современных условиях, особенно в странах ЕС, органы страхового надзора отдают приоритет изучению финансовой устойчивости. Раньше большее внимание уделялось допуску страховщиков на рынок, такая практика сохранилась в странах с переходной экономикой и по сей день.
Органы страхового надзора — главный, но далеко не единственный субъект государственного регулирования страхового рынка. В регулировании страхования в пределах своей компетенции участвуют и другие государственные органы (налоговые, антимонопольные, Центральный банк).
Государственное регулирование начинается на этапе допуска страховых компаний на рынок. Средством регулирования выступают здесь процедуры регистрации и лицензирования страховщиков.
Регистрация страховых организаций принципиально отличается от обычной процедуры регистрации юридических лиц. Она проходит в два этапа. Сначала страховая компания проходит регистрацию как предпринимательская структура на территории данной страны (исключение составляют страны ЕС, которые сейчас допускают работу страховщиков из других стран ЕС без юридической регистрации каких-либо форм коммерческого присутствия на территории данной страны). Затем она должна пройти регистрацию и быть внесена в реестр в органах страхового надзора, где параллельно с регистрацией производится лицензирование.
Лицензирование деятельности страховых компаний — это процедура получения ими государственного разрешения на проведение страхования по определенным видам (классам).
В большинстве развитых стран (в странах ЕС, США, Японии и др., исключение составляют лишь молодые страховые рынки стран Балтии и СНГ) установлены требования к видовой специализации: “life” (страхование жизни) и “non life” (иные виды страхования). Запрещается создание композитных страховых компаний, т.е. занимающихся одновременно и страхованием жизни, и другими видами страхования (в странах ЕС в порядке исключения иногда разрешается продолжать деятельность ранее созданным композитным компаниям). Кроме того, в некоторых странах есть требования по специализации компаний, занимающихся медицинским страхованием, страхованием банковских рисков и др. В развитых странах специализация страховщиков складывалась десятилетиями и явилась результатом естественных рыночных процессов и только затем была узаконена в государственных нормативных актах.
При обращении за лицензией страховщики подают в органы страхового надзора комплект документов, которые проверяются на соответствие требованиям законодательства, а также с точки зрения их экономического содержания, соответствия представленных страховщиком расчетов и планов принятым нормам финансовой устойчивости. В большинстве стран проверяются:
— учредительные документы компании и документы, подтверждающие ее государственную регистрацию;
— справки банков или иные документы, подтверждающие оплату уставного капитала (размер уставного капитала особенно важен для вновь создаваемых компаний, так как они еще не вели страховую деятельность и, следовательно, не сформировали резервы), а также наличие других активов;
— “входной” баланс (для вновь созданных страховщиков) или текущую финансовую отчетность, включая расчет соответствия активов и обязательств (для действующих);
— план развития страховых операций на ближайшую перспективу (в разных странах на 1-3 года), отражающий предполагаемые объемы поступлений по видам страхования, а также (в некоторых странах) планируемые активы в покрытие обязательств по заключаемым договорам;
— правила или условия страхования по видам страхования;
— типовые формы договоров страхования (полисов);
— математически и статистически обоснованные системы тарифных ставок;
— порядок формирования и размещения страховых резервов, а также в некоторых странах условия осуществления предупредительных мероприятий;
— планы перестрахования, в том числе иногда (например, в Великобритании) с приложением договоров перестрахования;
— сведения об управленческом составе компании и (в некоторых странах, в частности в Великобритании и США) сведения о предполагаемых посредниках и каналах сбыта.
Кроме того, в некоторых странах (в частности, в Великобритании, Германии и др.) при обращении за лицензией новые компании предоставляют документы, подтверждающие, что в компании должности руководителей и ключевых сотрудников занимают специалисты, по своей профессиональной подготовке соответствующие требованиям национального и международного страхового рынка, не подвергавшиеся судебным преследованиям в связи с нарушениями законодательства. Иногда даже требуется представить рекомендательное письмо от какого-либо известного в финансово-кредитной сфере лица.
Регулированию на стадии лицензирования подвергается прежде всего страховой продукт. Основу этого процесса составляет утверждение условий (правил) страхования. К решению этой задачи есть два принципиальных подхода. Первый — утверждение правил каждой страховой компании в индивидуальном порядке (такое положение существует сейчас в США и других странах, а также в России). Второй подход — работа всех страховщиков на основе типовых правил по каждому виду страхования. Если компания хочет проводить страхование рисков, не предусмотренных типовыми правилами, ввести дополнительные условия или заниматься новым видом страхования, по которому нет типовых правил, она может в установленном порядке подать документы на утверждение специальных условий страхования. Самый характерный пример такого подхода — Германия (условия страхования по каждому виду утверждаются там на федеральном уровне и имеют силу закона). Кроме того, типовые правила широко применяются во Франции, Канаде и других странах. Согласно директивам ЕС не утверждаются типовые условия имущественного страхования крупных рисков, а также некоторых транспортных видов. Таким образом, за страховой компанией остается право предлагать дифференцированную страховую защиту для разных объектов (при условии утверждения вех отклонений от стандартных правил в органах страхового надзора).
На стадии лицензирования осуществляется регулирование содержания договоров страхования. Оно может иметь различную степень детализации:
— отсутствие деятельности органов надзора по предварительной проверке содержания договоров (полисов) — Великобритания и др.;
— предварительная проверка типовых договоров (полисов) на факт наличия существенных условий — Франция и др.;
— предварительное утверждение содержания стандартных форм договоров (полисов) с точки зрения всех условий — Германия.
К существенным условиям договора страхования, без наличия которых он не имеет юридической силы, законодательства большинства стран (в том числе и России) относятся стороны договора, застрахованные риски, страховые суммы и сроки действия договора. Эти существенные условия обязательны для договоров во всех странах, причем в некоторых (например, в Германии) их перечень шире, а в других (в частности, в Великобритании), напротив, не существует никаких конкретных обязательных условий договора.
Регулированию в процессе лицензирования частично могут подвергаться и ценовые условия договора страхования, т.е. страховые тарифы. Слишком высокие тарифы ущемляют интересы страхователя в случаях недобросовестной конкуренции или ведомственной подчиненности страховщиков, слишком низкие — опасны для финансовой устойчивости страховщика, иногда служат орудием демпинга для захвата рынка и монополизации. Регулирование тарифов затем продолжается и в ходе контроля действующей компании. В отличие от других отраслей и товарных рынков в страховании контролем за ценовой политикой занимаются не столько антимонопольные органы, сколько именно органы страхового надзора. В практике некоторых стран в течение долгого времени тарифные ставки или жесткие рамки их колебаний устанавливались непосредственно органами страхового надзора. Иногда функции регулирования тарифных ставок передаются государством объединениям страховщиков (саморегулируемым организациям). В конце 80-х — начале 90-х годов большинство стран отказалось от прямого контроля за тарифами.
Государственное регулирование текущей деятельности страховых организаций направлено в первую очередь на обеспечение их финансовой устойчивости. Во всех развитых странах требования государства к финансовой устойчивости страховщиков достаточно жестки. Приоритетным направлением здесь являются регулирование и контроль резервов страховщика (их формирования и размещения). Органы страхового надзора определяют количество и состав страховых резервов, их деление на обязательные и добровольные, утверждают методики их формирования и устанавливают порядок отражения состояния резервов в отчетности страховой организации. Современные страховые компании формируют три группы резервов: математические резервы по страхованию жизни, технические резервы по иным видам страхования и резервы (фонды) предупредительных мероприятий (на такую систему Россия перешла в 1994 г. в соответствии с международной практикой).
Не менее актуальным в современных условиях является регулирование инвестиционной деятельности страховщика, в первую очередь той ее части, которая осуществляется за счет страховых резервов (а это фактически деньги страхователей), а не за счет собственных средств компании. Органы страхового надзора могут:
— определять круг разрешенных и запрещенных объектов инвестирования;
— устанавливать максимальные и/или минимальные нормы размещения в каждый вид активов (банковские депозиты, государственные и корпоративные ценные бумаги, недвижимость и др.), а также ограничения по инвестированию в один объект;
— утверждать методики расчета показателей надежности и ликвидности инвестиций по каждому объекту и в целом по инвестиционном портфелю компании, а также устанавливать нормативный размер этих показателей;
— устанавливать ограничения инвестиций за рубежом.
Регулирование размещения страховых резервов служит для достижения государством ряда целей. Во-первых, имеет значение прямой результат — обеспечение финансовой устойчивости страховщиков и гарантий выполнения ими обязательств перед клиентами. Во-вторых, регламентация размещения резервов имеет и косвенные последствия, в результате действия которых она может использоваться как регулятор структуры страхового рынка и капитала страховщиков (в частности, ужесточение инвестиционных требований отражается в первую очередь на мелких страховщиках, которые уступают позиции более сильным конкурентам, таким образом происходит укрупнение страховых компаний), регулятор инвестиционного рынка, инструмент стимулирования покупки определенных видов ценных бумаг. В некоторых странах покупка государственных долговых обязательств является обязательной для страховщиков. В этом случае, обязывая вкладывать резервы в государственные ценные бумаги, государство тем самым обеспечивает устойчивый спрос на них со стороны страховщиков и превращает страховую отрасль (а она перераспределяет в развитых странах до 8-10% ВВП) в стабильного заимодавца государства. Такие нормы могут использоваться в развитых странах, где инвестиции в государственные ценные бумаги считаются “безрисковыми” (заметим, что в нашей стране аналогичная норма действовала до 1998 г., однако затем от нее отказались).
Прямой обязанностью органов надзора является поддержание правопорядка на страховом рынке. Органы страхового надзора имеют полномочия на применение санкций по отношению к страховщикам — нарушителям законодательства, включая возможность направлять страховщикам предписания по устранению нарушений (с соответствующими механизмами контроля за их исполнением), приостанавливать и ограничивать действия лицензий страховщиков до устранения нарушений, отзывать лицензии и обращаться в суд с требованием о ликвидации страховой организации. Для защиты интересов страхователей в развитых странах в ответ на их жалобы и обращения органы страхового надзора имеют также право проводить целевые проверки текущей деятельности страховщиков (особенно широко эта практика применяется в США и Германии).
В некоторых странах используются такие методы регулирования, как отчисления страховщиков в обязательные государственные резервы, гарантийные фонды и внесение гарантийных депозитов. Максимального развития они достигли в США, так как там они вводятся на уровне каждого штата. В Германии, напротив, гарантийных инструментов нет. В отечественной практике подобные инструменты тоже пока не применяются.
Механизм их действия имеет две стороны. С одной стороны, они несут положительный эффект для рынка. Здесь действует свойственный страхованию принцип замкнутой раскладки ущерба: из средств этих фондов осуществляются выплаты в случаях крупных катастроф, банкротств страховщиков и т.д., поэтому они способствуют повышению надежности функционирования страхового рынка и защите прав потребителей страховых услуг. Кроме того, конъюнктурное изменение государством размеров гарантийных депозитов и отчислений в гарантийные фонды (так же как и нормы банковских резервов)косвенно либо стимулирует, либо сдерживает развитие страховой отрасли. Однако, с другой стороны, обязательства обанкротившегося страховщика (вследствие непродуманной тарифной, андеррайтинговой или инвестиционной политики) фактически оплачиваются финансово благополучными компаниями, что снижает у страхователя стимулы к поиску надежных страховщиков, более обдуманному подходу к их выбору и, следовательно, не соответствует принципам свободной рыночной экономики.
Разумеется, в рамках данной статьи были рассмотрены далеко не все существующие методы регулирования страхового рынка, а лишь те из них, которые наиболее широко используются в международной практике. Опыт развитых стран, по нашему мнению, должен сыграть положительную роль в дальнейшем интеграции России в мировой страховой рынок.

ЖИЛКИНА М.